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Buena parte de los autores se ven obligados a citar como referente el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que consagra el derecho sagrado e inviolable de la propiedad, salvo «causa de necesidad pública legalmente constatada». Pero sería caer en una visión teleológica el considerar esta norma, que ha inspirado más de un código, la realización ideal, pues entonces los antecedentes se rastrean con el único objetivo de explicar el presente de forma más o menos aséptica, al margen de la política. En el Encuentro, natural e inevitablemente, no se eluden las cuestiones relacionadas con el poder
Política. La expropiación no es ajena a las cuestiones de tipo político. Así ocurrió cuando lo que estaba en cuestión era el modelo de estado, moderno o aristocrático, que se quería construir en Castilla, conforme a la interpretación de A. Franco Silva. Según ésta, las revueltas promovidas por los grandes a lo largo del siglo XV buscaron un mayor protagonismo en ese modelo de organización política y los que perdieron pagaron su derrota con la pérdida de la jurisdicción, es decir, se quedaron sin el ejercicio del poder sobre los hombres. Política no solo es «el Estado». Fueron los movimientos espontáneos desarrollados en el ámbito local durante el conflicto napoleónico, justamente cuando no hubo «Estado», precisa A. Linares, los que activaron el proceso de privatización de los bienes municipales. Igualmente intervino la política con distintos modelos que se fueron modulando o rectificando de acuerdo con los intereses creados, en cada momento y en cada territorio, alrededor del patrimonio rústico municipal
Si en términos cuantitativos la desamortización municipal superó a la eclesiástica, fue esta expropiación la que levantó más polémicas. La ponencia de S. Almenar intenta restituir el hilo argumental de Flórez Estrada sobre la desamortización, lo cual implica necesariamente recorrer sus ideas sobre el derecho de propiedad y el desarrollo de la riqueza, pero también las del papel del Estado y los efectos de la deuda pública. Como es bien sabido, la política de expropiación eclesiástica de Mendizábal se asoció siempre con las reformas políticas del liberalismo. Por último, a diferencia de otros autores, Flórez sostuvo siempre una concepción unitaria de la política y la economía política como partes relacionadas de la «ciencia del gobierno», «la de organizar la sociedad» puesto que «abraza el sistema social entero»
La política ocupa un lugar central durante la Segunda República. La Sanjurjada del 10 de agosto de 1932 proporcionó la legitimidad para expropiar sin indemnizar a quien se creía el sustento fundamental de la monarquía –de nuevo los grandes de España– y escaparse así de las restricciones presupuestarias. La gran expropiación se produjo con la llegada de la guerra civil para castigar económicamente a los «sublevados y financiadores de la rebelión» entre los que se hallaban «los grandes propietarios latifundistas» (R. Robledo). Finalmente, según las investigaciones de M. Álvaro, desde el comienzo mismo de la guerra civil se puso en marcha el mecanismo represivo de la expropiación, la incautación de bienes, donde convergen tanto el interés económico inmediato, como la voluntad política de no dejar a ningún supuesto responsable sin castigo, expresión de una concepción totalitaria de la sociedad y la justicia
Justificaciones y compensaciones. Desde una u otra perspectiva el lector comprobará en las páginas de este libro la suma importancia de estas dos variables que acompañan a la expropiación. En la España imperial fueron Flandes, la guerra del Turco o los gastos en América los que sirvieron para justificar moralmente las enajenaciones
La «necesidad grande» en que se hallaba el rey católico y «el aprieto y el peligro» para los intereses de la Cristiandad servían para doblegar las resistencias de Roma a desmembrar señoríos eclesiásticos o de Órdenes Militares. La bula era más fácil de conceder si se recibía una justa indemnización, tal como expone A. Marcos. En el derecho civil, la sacralidad de derecho de propiedad, solo se podría romper con la expropiación forzosa si existe realmente una determinada causa expropiandi que tiene que ajustarse a los requisitos de una razón de utilidad pública, a la contraprestación económica y a la realización en conformidad con las leyes (A. Luna)
Lo que genéricamente entendemos como bien público suele justificar la expropiación. Destacan las «obras de utilidad pública» cuya necesidad fue acrecentándose a medida que aumentaba la población y el crecimiento económico. De hecho, según precisa D. Fernández de gatta, a lo largo del siglo XIX caminan en paralelo la legislación sobre obras públicas y vías de comunicación y la dictada sobre expropiación. Y lo mismo ocurrirá en el siglo siguiente cuando el crecimiento del consumo de automóviles precise la construcción de más carreteras y autopistas
Garantías de la propiedad. La inviolabilidad, salvo en casos de necesidad pública, de la nueva propiedad que surge de la Revolución francesa es explicable en el contexto de arbitrariedad del Antiguo Régimen. Durante dos siglos, tal como analiza M. Fernando Pablo, códigos y constituciones de España y Francia han tratado de garantizar la seguridad de la propiedad, produciéndose en los últimos años la degradación de la institución expropiatoria en España. Como garantía de la propiedad expropiada debe considerarse el derecho de recuperación o reversión, algo no fácil de materializarse como enseña el secular conflicto en el campo valenciano con motivo de la expulsión de los moriscos a principios del siglo XVII que trató de resolverse en las Cortes de Cádiz con la reintegración a la Real Corona de todas las jurisdicciones (M. Ardit). Desconocemos si con la existencia del Registro de la Propiedad se hubiera solucionado o no ese conflicto. Lo que sí sabemos, como explica J. M.ª Díaz Fraile, es que la reversión es un derecho en sentido técnico-jurídico y al recaer directamente sobre el bien expropiado, parece clara su calificación como derecho real. Por eso, en los casos en que el objeto de la expropiación sea un bien inmueble, el derecho de reversión ha de entrar necesariamente en contacto con el Registro de la Propiedad
Doctrina y jurisprudencia. No caer en lo que M. Bloch llamó «la obsesión de los orígenes» evita el sesgo teleológico, pues no existe una evolución lineal de la doctrina expropiatoria. Las construcciones dogmáticas experimentaron diversos cambios en el tiempo. Por ejemplo, el concepto de utilitas publica no siempre se concibió de igual manera en una etapa histórica y en otra. Del mismo modo el núcleo teórico de la expropiación fue variando: los juristas de la Castilla bajomedieval insistirían más en la causa y los modernos en la indemnización (J. garcía Martín). También es conveniente la comparación: la doctrina de los juristas catalanes de los siglos XVI y XVII, según A. Jordà, deja bien claro una serie de puntos que no se alejan en exceso de las ideas dominantes en Europa en aquellos momentos: exclusividad del rey para la expropiación, siempre que haya causa justa (el bien público), sea justa la compensación para los afectados y su utilización sea excepcional
Como nos advierte A. Nieto, citado por J. Infante y E. Torijano, «Un “Estado de propietarios” […] no podía tener otro objetivo, en lógica, que proteger la propiedad de las dentelladas de los proletarios. Cubierto a entera satisfacción este flanco, había que completar la muralla levantando otro parapeto frente al propio Estado para evitar que de protector se transformara en depredador». En efecto, el análisis de la jurisprudencia demuestra que propiedad-expropiación constituyen una especie de cara y cruz de una misma moneda: la defensa de la propiedad individual salvaguardada por una consideración rigurosa e inflexible de la expropiación forzosa. Solo con la llegada de la Segunda República se agrietó este parapeto con la inclusión de la «utilidad social» en la regulación del derecho de propiedad en su Constitución
La huella de la expropiación en las diversas constituciones es comentada por varios autores. T. R. Fernández se fija también en la Ley de 1954. Los límites tradicionales de la expropiación forzosa, hasta entonces vinculada esencialmente a la ejecución de obras públicas y referida, por tanto, a la propiedad inmueble afectada, fueron superados por aquella norma. De su eficacia da prueba el que esta ley franquista haya podido superar justamente el cambio constitucional de 1978 de modo que el autor la califica de «paraconstitucional». Se analiza también la constitución vigente y los diversos círculos que garantizan la adecuada aplicación de la expropiación. Por último, no falta en el libro el marco internacional. Desde el momento en que España ingresó en la Comunidad Económica Europea y, luego, en la Unión Europea tuvo que verse afectada por la legislación europea. El Convenio Europeo de Derechos Humanos (1952) tardó décadas en tener vida jurisprudencial pues hasta 1982 no se abordó frontalmente la elucidación de la garantía europea del derecho de propiedad. J. Barcelona expone los aspectos más destacados del régimen europeo de las privaciones de la propiedad, teniendo en cuenta tanto la jurisprudencia de Estrasburgo como la doctrina que la analiza y esclarece
Creemos que la importancia de estos cuatro apartados y la solvencia de las aportaciones justifican la atención del lector. Solo nos queda agradecer a los ponentes su participación en los debates acontecidos durante el Encuentro así como sus textos. Al Ministerio de Ciencia e Innovación la Acción Complementaria que tuvo a bien concedernos. Y, desde luego, al Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España su generoso patrocinio, que arrancó en el ya lejano 1998 y ha llegado hasta la actualidad.
